El regreso del FMI y su apoyo al proyecto de reforma previsional del gobierno

Revisión de la ley de movilidad, reducción de los haberes y aumento de la edad jubilatoria en mujeres, son algunas de las recomendaciones del FMI que cuentan con el apoyo del Gobierno Nacional.

En noviembre de 2016 el FMI publicó sus documentos (ver acá y acá) de diagnóstico sobre la economía argentina y sus recomendaciones de política. Este análisis se enmarca en el artículo 4 del Convenio Constitutivo del organismo, donde se plantean las obligaciones generales de los países miembros. Durante muchos años, esta revisión no pudo realizarse debido a la negativa del gobierno anterior, en el entendimiento de que constituía una intromisión del FMI en su rol de auditor de la política económica, y en la cual era habitual que se realicen observaciones sobre reformas en las políticas sociales.

A partir del cambio de gobierno, se emprendió una política de acercamiento a diversos organismos internacionales como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y un replanteo de las estrategias de relaciones comerciales internacionales que se reflejó en el marcado debilitamiento del Mercosur y el interés explícito por la Alianza del Pacífico. Es en este contexto que se entiende el resurgimiento de las relaciones con el FMI y la vuelta de sus informes de diagnóstico y recomendaciones de políticas.

El sistema previsional según el FMI

Uno de los temas que se destacan en el informe del Fondo es su visión sobre la situación actual del sistema previsional argentino. En ese apartado el FMI advierte la necesidad de reducir el desbalance del sistema para recuperar su sostenibilidad financiera (página 26). Producto del incremento en los beneficios jubilatorios, el organismo señala que el déficit actuarial de sistema jubilatorio es de aproximadamente un 29% del PIB.

Si bien no se detalla cómo se arriba a ese valor, en el informe se destaca que los elementos que exacerban el déficit son: a) las mayores necesidades por la “Ley de Reparación Histórica”, b) la incorporación de la Pensión Universal para Adultos Mayores (PUAM), c) la restitución del 15% de la coparticipación a las provincias por los fallos de la Corte Suprema y d) el proceso de envejecimiento poblacional (página 27).

Frente a este diagnóstico el FMI propone:

1. Cambiar la fórmula de actualización de la Ley de Movilidad: reemplazándola por la variación del IPC ya que de este modo los incrementos de los haberes serán menores, como también la determinación del haber inicial, logrando un ahorro previsional.
2. Incrementar la edad de jubilación de las mujeres: pasar de los 60 años actuales a 65 años de forma gradual a la vez que se cambie la fórmula de actualización para “potenciar” el ahorro fiscal.
3. Reducir la tasa de reemplazo: refiere a la relación entre el haber jubilatorio y el salario que se percibía durante la etapa activa. El FMI plantea pasar del 72% promedio de la actualidad a un 60%, por ejemplo reduciendo a 1,1 el coeficiente de la determinación del haber que multiplica cada año de aportes (actualmente es 1,5).
4. Incrementar la participación laboral: incorporando gradualmente una mayor cantidad de trabajadores al empleo formal.
5. Separar presupuestaria y administrativamente la seguridad social de la asistencia social: enviar la AUH, el PROGRESAR y PROCREAR al Ministerio de Desarrollo Social y el Conectar Igualdad a la órbita del Ministerio de Educación y Deporte.

Por último, el FMI señala que el gobierno argentino está comenzando a estudiar reformas paramétricas como las que sugiere el organismo (página 26, cita textual “the authorities recognized that the current system faces important long-term challenges, and noted that they are beginning to study the impact parametric reforms of the type suggested by staff”).

Falacias y errores conceptuales 

Como ya plateamos en la NdE 2, la Reparación Histórica tiene consecuencias potencialmente muy graves para la sostenibilidad del sistema jubilatorio. En ese mismo documento planteábamos que esos impactos podían abrir la puerta para reformas previsionales como las que se produjeron en 1994, cuando a la par de la privatización parcial del sistema se aumentó la edad jubilatoria y la cantidad mínima de años de aportes para acceder al beneficio. A esta altura de los hechos, resulta innegable que el gobierno nacional conocía muy bien los impactos de la Reparación Histórica y que iban a servirle como argumento para una reforma regresiva y excluyente en el sistema previsional. Es por esto que resulta muy preocupante el diagnóstico del FMI y el principio de acuerdo con el gobierno nacional.

En lo que refiere a la modificación en la Ley de Movilidad y en la fórmula de determinación del haber inicial destacamos el riesgo potencial que esta propuesta tiene en términos de judicialización e incremento de la litigiosidad. Una vez más, queda claro el alto grado de desconocimiento que el FMI suele tener sobre los potenciales impactos de sus recomendaciones. Adicionalmente, tampoco resulta adecuado vincular la actualización de los haberes a un índice de precios que refleja la evolución de una canasta de consumo promedio y que está lejos de ser representativa del patrón de consumos de los adultos mayores.

Por otro lado, la propuesta de aumento de la edad jubilatoria de las mujeres tiene no solo un evidente efecto negativo, sino que desconoce la discriminación de género en el mercado laboral argentino, lo que explica la participación relativamente baja de las mujeres. Una política de este tipo solo implicará una menor cobertura de mujeres en el sistema previsional. Como mencionamos en un post reciente, las mujeres en promedio no logran alcanzar los 30 años de aportes al sistema jubilatorio, independientemente de su nivel educativo. Incorporar nuevas restricciones solo agrava este problema y cercena sus derechos sociales.

La recomendación de reducir la tasa de reemplazo muestra que el FMI no solo pretende ajustar la cobertura del sistema, sino que también busca que los nuevos jubilados tengan un menor haber. El argumento de que Argentina tiene niveles de jubilación que son elevados en el contexto regional es un ejemplo más de cómo el FMI concibe a las políticas de protección social bajo la lógica de “nivelar hacia abajo”. La instrumentación de una iniciativa en este sentido tampoco parece estar exenta de riesgos de mayor litigiosidad, como ocurre con la primera de sus recomendaciones.

Al respecto de la propuesta de incrementar la participación laboral para mejorar los ingresos de ANSES a través del aumento en el empleo formal, debemos mencionar que el FMI no ofrece ningún detalle sobre cómo avanzaría con esta propuesta. Sin embargo, en otra sección del informe se propone reducir las alícuotas de aportes y contribuciones. De esta manera, el Fondo vuelve con las recomendaciones de bajar el costo laboral para incentivar el empleo, propuestas que fueron sobradamente probadas durante la década del noventa y solo tuvieron por efecto una mayor informalidad y un crecimiento ininterrumpido en el desempleo.

Por último, la propuesta de desmantelamiento de la seguridad social, trazando una separación presupuestaria entre lo contributivo y lo no contributivo expresa un profundo desconocimiento del modo en que se financia la seguridad social en Argentina. Es sabido que dentro de los ingresos de ANSES se encuentran diversos impuestos, principalmente IVA y Ganancias. Entre 2010 y 2015, la participación de los impuestos generales en los ingresos de ANSES osciló entorno al 27%, mientras que solo el 66% correspondió a aportes y contribuciones, quedando el 7% restante explicado por rentas del FGS y otros ingresos. De hecho, si tomamos los aportes y contribuciones y los usamos para financiar las jubilaciones del sistema contributivo (sin moratorias), estos ingresos solo alcanzan para pagar poco menos del 70% de las jubilaciones.

Bonus track: el flajelo de los ghost workers y los elevados salarios del sector público

El documento del FMI cuenta con diversas recomendaciones en diferentes áreas, entre ellas sobresalen algunas vinculadas con reducción (y eliminación) de impuestos y recortes de gasto público.

En especial, en la página 24 del informe se plantea “bajar el gasto en salarios del sector público”. Las propuestas en este sentido se orientan a: 1) fortalecer el control sobre los sueldos de empleados públicos, 2) desarrollar un censo para identificar “trabajadores fantasmas” (ghost workers), 3) reducir el empleo público y 4) definir una pauta de paritaria que siga la inflación esperada o futura.

Sobre el último punto, es importante considerar que una política en este sentido podría generar un daño profundo al poder adquisitivo de los trabajadores del Estado. Recientemente señalamos la magnitud de la pérdida de ingresos que estos trabajadores sufrieron a lo largo de 2016, que muy lejos está de poder ser morigerada con el bono de fin de año. En caso de avanzar en esta línea, los empleados públicos no podrán recuperar ni siquiera parcialmente el terreno perdido durante este último año y se profundizará aún más la marcada brecha entre salarios del sector público y privado.